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自2013年年底以來，政府和社會資本合作在中國已經(jīng)大規(guī)模推廣了五年。時至今日，我們有必要深入思考：中國當(dāng)下的政府和社會資本合作與四年前相比已經(jīng)有了哪些變化？在中國特定的歷史發(fā)展階段和國情之下，衡量政府和社會資本合作成敗的尺度是什么？而要回答這兩個問題，需要根據(jù)國際經(jīng)驗和國內(nèi)實踐提升到“中國式PPP理論”的層面來探究我國大力推進的政府和社會資本合作的本質(zhì)。
有相關(guān)領(lǐng)域的專家指出，大型企業(yè)作為社會資本對政府和社會資本合作項目的風(fēng)險分配和爭議解決，與經(jīng)典PPP中的私人資本有根本性的不同，這導(dǎo)致了企業(yè)參與項目的運作邏輯與私人資本參與的項目出現(xiàn)顯著差異。因而，當(dāng)下中國政府和社會資本合作發(fā)展到今天更適合用PEP（Public-Enterprise-Partnership）來概括，其中，作為社會資本一方的“企業(yè)（Enterprise）”既包括了屬于私人資本的民營企業(yè)和外資企業(yè)，也包括了央企和地方國企等國有資本，還包含了混合所有制企業(yè)……
2013年以來，中央政府以化解地方債務(wù)風(fēng)險、解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資問題、推動財政體制改革以及推動國家治理現(xiàn)代化為主旨來推動PPP，PPP進入到了全面普及的全新階段。不過，眼下該模式的社會資本參與方格局正呈現(xiàn)出這樣一種特征：外資守住原有的存量項目，沒有進行業(yè)務(wù)擴張，市場份額逐漸萎縮；民營資本一邊觀望一邊參與，占有一定的市場份額；國有企業(yè)特別是央企積極參與，獲得了半數(shù)以上的成交項目和七成以上的成交額……
西方語境下的PPP模式具有一個龐大的分支譜系，比如BOT、TOT、BOO等等，涵蓋了政府與私人資本在投資、建設(shè)和運營各個環(huán)節(jié)各種基于合同的合作模式。整體而言，這種PPP模式具有“社會資本的私營屬性鮮明，對項目風(fēng)險更為敏感”、“項目結(jié)構(gòu)復(fù)雜，前期準備工作深入、周期長”、“項目執(zhí)行缺乏彈性”、“項目體量較小，在行業(yè)內(nèi)呈點狀分布”等特征。不過與經(jīng)典PPP的交易邏輯不同，國企作為社會資本參與項目的方式更為靈活，而民營企業(yè)的風(fēng)格則介于外資和國企之間。國企成為社會資本的主力軍使得政府和社會資本合作與經(jīng)典PPP相比已經(jīng)呈現(xiàn)出新的特征。
一方面，國企作為社會資本對項目風(fēng)險具有更強的承受意愿。這是由于國企更熟悉體制情況和國情，很多外資眼中的風(fēng)險，對國企而言都不是風(fēng)險。這在風(fēng)險識別和評估階段便減少了需要分配的風(fēng)險數(shù)量。國企參與政府和社會資本合作項目是與地方政府共同擔(dān)責(zé)，部分風(fēng)險采用模糊處理，風(fēng)險發(fā)生再談判，具有一定靈活性。
另一方面，國企參與的項目結(jié)構(gòu)和前期工作普遍能夠得到較大幅度的簡化。相較于民營企業(yè)，央企更容易和地方政府之間達成默契——對于項目中諸多難以預(yù)測或難以分割的風(fēng)險，暫且擱置爭議、留有彈性，以待將來處理。這種合作默契顯然有助于降低項目結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和對合同完備性的要求。本土化以后的合同文本，相較西方經(jīng)典PPP項目而言，在風(fēng)險分配安排、債權(quán)人的介入權(quán)、利益沖突、爭議解決等方面都根據(jù)實際情況有了簡化和調(diào)整。
此外，隨著PPP從項目工具上升到國家宏觀經(jīng)濟政策。四年以來，政府和社會資本合作的適用范圍從傳統(tǒng)的市政公用、交通、環(huán)保等領(lǐng)域全面擴展到農(nóng)林、教育、文體、城市綜合開發(fā)、旅游、能源等領(lǐng)域。這意味著，在中國，政府和社會資本合作相對國外PPP發(fā)生了一種質(zhì)的變化，已經(jīng)與國家經(jīng)濟增長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、控制發(fā)展風(fēng)險等一系列宏觀政策目標緊密關(guān)聯(lián)在一起，其推動的力度、速度、深度和廣度均取決于宏觀調(diào)控節(jié)奏，而不僅僅是單個項目的得失。
基于上述三項特征，用“PPP”已經(jīng)無法很好地概括這種模式在中國“本土化”的特征與規(guī)律，而用PEP能夠更為恰當(dāng)?shù)陌盐者@一概念。而當(dāng)我們將這種模式從PPP上升到PEP層面之后，站在這樣一種角度對政府和社會資本合作的得失進行評判，將更加全面和客觀。PEP的實踐顯示，與傳統(tǒng)的土地財政、地方融資平臺、政府購買服務(wù)等政府投融資方式相比，PEP是負面作用相對最小的政策?；蛘叻催^來說，如果PEP的發(fā)展通道不暢，那么地方政府也容易面臨無法持續(xù)、有效推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險，還可能重回各種違法違規(guī)融資模式的“老路”，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險的暗中積累。
PEP將在國家治理現(xiàn)代化過程中正在逐漸發(fā)揮其特有的作用，但在技術(shù)上需要持續(xù)不斷的進行優(yōu)化。目前，PEP在項目可行性決策、采購政策、稅收政策、預(yù)算管理、價格體系等各個層面都存在與這種模式的發(fā)展不相匹配的結(jié)節(jié)性問題。在大的政策方向達成共識之后，需要政府各部門強化研究，通力合作，解決實踐層面的政策梗阻。（建筑時報）
